禁止在欧盟市场上投放使用强迫劳动生产的产品，并修订指令（EU）2019/1937

（1）

正如国际劳工组织（劳工组织）《2014年强迫劳动公约议定书》（劳工组织第29号公约）序言所承认的那样，强迫劳动严重侵犯人类尊严和基本人权，助长代际贫困，并阻碍人人享有体面劳动。劳工组织已宣布消除一切形式的强迫劳动是一项基本人权原则。劳工组织将劳工组织第29号公约（包括其2014年补充议定书）以及关于废除强迫劳动的劳工组织第105号公约（劳工组织第105号公约）列为核心公约，并就预防和消除强迫劳动以及与强迫劳动相关的补救措施提出了建议，例如《强迫劳动（补充措施）建议书》（第203号）。国际劳工组织制定了若干指标，用于识别和报告强迫劳动案件，例如威胁和实际的身体及性暴力、利用弱势群体、恶劣的工作和生活条件、过度加班、欺诈、限制行动或将工人限制在工作场所或特定区域、隔离、债务依赖、克扣工资或过度减薪、扣留护照和身份证件，或威胁举报非法移民身份的工人。强迫劳动往往与贫困和歧视密切相关。雇主或招聘机构操纵信贷和债务仍然是导致弱势工人陷入强迫劳动困境的关键因素。根据国际劳工组织监测机构的说法，监狱劳动，包括为私营公司提供的劳动，本身并不构成强迫劳动，前提是劳动是自愿的，是为了囚犯的利益，并且劳动条件与自由就业条件相当。社区服务作为监禁的替代方案，应始终符合公共利益，任何情况下都不应被各国用作羞辱罪犯或剥夺其尊严的手段。如果通过利用劳动者的弱势地位，以惩罚相威胁来强迫劳动或服务，那么这种威胁不一定非要采取刑事制裁的形式，而可以采取丧失权利或福利的形式。

（2）

强迫劳动在世界各地普遍存在。据估计，2021年约有2760万人面临被迫从事强迫劳动的风险。社会中的弱势群体和边缘群体尤其容易受到压力而被迫从事强迫劳动。这些群体包括妇女、儿童、少数族裔、残疾人、低种姓群体、土著和部落人民以及移民，特别是那些没有合法身份、处境不稳定且在非正规经济部门工作的移民。即使并非由国家强制实施，强迫劳动也往往是某些经济经营者缺乏良好治理的后果，也是国家未能保障社会和劳动权利（尤其是弱势群体和边缘群体的权利）的体现。强迫劳动也可能在国家当局的默许下发生。86%的强迫劳动案件发生在私营部门，其中1730万人遭受强迫劳动剥削。本条例规定的经济经营者的义务应当明确且可预见，以确保全面有效遵守，并有助于消除强迫劳动。

（3）

消除一切形式的强迫劳动，包括国家强制强迫劳动，是欧盟的优先事项。尊重人的尊严以及人权的普遍性和不可分割性，已明确载入《欧盟条约》第21条。为实现联合国可持续发展目标8.7，欧盟应维护和弘扬其价值观，并为保护人权，特别是儿童权利，做出贡献。《欧盟基本权利宪章》（以下简称“宪章”）第5条明确禁止奴役、劳役、强迫或强制劳动以及贩运人口，而《欧洲人权与基本自由保护公约》第4条规定，任何人不得被要求从事强迫或强制劳动。欧洲人权法院曾多次将《欧洲人权和基本自由保护公约》第四条解释为要求成员国对任何导致该条所述人员处境持续存在的行为进行处罚和有效起诉。获得针对侵犯基本权利行为的有效补救的权利是一项人权，也是有效起诉犯罪行为的基本要素。现行的欧盟立法、《联合国工商企业与人权指导原则》、欧洲委员会《工商企业与人权建议》以及经济合作与发展组织（经合组织）的准则（例如《跨国企业负责任商业行为准则》）均确认，受害者有权就与商业相关的侵犯或践踏人权行为（包括强迫劳动）获得有效补救。

（4）

所有成员国均已批准国际劳工组织关于强迫劳动的核心公约，即国际劳工组织第29号公约和第105号公约，以及关于最恶劣形式童工劳动的第182号公约（国际劳工组织第182号公约）。因此，它们有法律义务防止和消除强迫劳动，并定期向国际劳工组织报告。

（5）

通过其政策和立法举措，欧盟致力于消除强迫劳动，并在全球范围内促进体面劳动和劳动权利。欧盟倡导根据国际劳工组织、经济合作与发展组织和联合国等国际组织制定的国际准则和原则开展尽职调查，以确保在欧盟境内设立的企业供应链中不存在强迫劳动。

（6）

欧盟的贸易政策支持在单边和双边贸易关系中打击强迫劳动。欧盟贸易协定的贸易和可持续发展章节包含一项承诺，即批准并有效实施国际劳工组织的核心公约，包括国际劳工组织第29号公约和第105号公约。同时，关于贸易和性别平等的条款确立了性别视角，这对于增强妇女的经济权能、打击基于性别的强迫劳动至关重要。此外，对于严重和系统性违反国际劳工组织第29号公约和第105号公约的行为，欧盟可撤销其普遍优惠制度下的单边关税优惠。

（7）

强迫劳动对儿童、妇女、移民、难民或土著人民等弱势群体和边缘化群体造成重大影响，因此，采取跨部门和性别敏感的方法对于有效打击强迫劳动至关重要。本条例旨在促进实现相关国际协定和公约的目标，例如国际劳工组织第182号公约、欧洲委员会《防止和打击暴力侵害妇女和家庭暴力公约》、1995年9月《北京宣言》、联合国《安全、有序和正常移民全球契约》、日内瓦《关于难民地位的公约》、联合国《土著人民权利宣言》以及国际劳工组织关于土著和部落人民的第169号公约。

（8）

欧洲议会和理事会第2011/36/EU号指令 ( 3 )统一了贩运人口（包括强迫劳动或服务）的定义，并规定了最低制裁措施。任何关于禁止在欧盟市场投放或提供强迫劳动生产的国内或进口产品，或禁止出口此类产品，以及确保将此类产品从欧盟市场撤回的义务（“禁止强迫劳动产品”）的规定，均不得妨碍该指令的各项规定，尤其不得妨碍执法和司法机关调查和起诉与贩运人口（包括劳动剥削）相关的犯罪行为的权限。

（9）

欧洲议会和理事会第 (EU) 2017/821 号条例 ( 4 )要求欧盟进口该条例涵盖的矿产或金属的进口商，按照经合组织《来自冲突地区和高风险地区矿产负责任供应链的尽职调查指南》附件二及其中规定的尽职调查建议履行其尽职调查义务。欧洲议会和理事会第 (EU) 2023/1542 号条例 ( 5 )规定了经济经营者对其供应链（包括劳工权利方面）开展尽职调查的义务。欧洲议会和理事会第 (EU) 2023/1115 号条例 ( 6 )要求对与森林砍伐和森林退化相关的某些产品和货物（包括人权方面）开展尽职调查。

（10）

欧洲议会和理事会第2013/34/EU号指令 ( 7 )要求成员国确保某些经济经营者每年发布非财务报表，报告其活动对环境、社会和人事事项以及尊重人权（包括强迫劳动、反腐败和反贿赂）的影响。此外，欧洲议会和理事会关于企业可持续发展报告的第2022/2464号指令(8 )修订了该要求，对受该指令约束的公司（包括在全球供应链中的公司）在尊重人权方面提出了详细的报告要求。公司披露的人权信息应包括其供应链中是否存在强迫劳动（如适用）。

（11）

作为世界贸易组织（WTO）成员，欧盟致力于促进以规则为基础的开放多边贸易体系。欧盟出台的所有影响贸易的措施均应符合世贸组织规则。

（12）

2021 年 7 月，欧盟委员会和欧洲对外行动署发布了关于欧盟公司开展尽职调查的指南，以应对其运营和供应链中存在的强迫劳动风险。

（13）

正如欧盟委员会 2022 年 2 月 23 日关于体面劳动促进全球公正转型和可持续复苏的通讯中所承认的那样，无论当前的政策和立法框架如何，都需要采取进一步行动来实现将强迫劳动生产的产品从欧盟市场中消除的目标，从而进一步为全球打击强迫劳动做出贡献。

（14）

欧盟在《2020-2024 年欧盟人权与民主行动计划》中提出的关键优先事项是：促进体面劳动和以人为本的未来工作，确保尊重基本原则和人权，促进社会对话，以及批准和有效实施国际劳工组织相关公约和议定书，加强全球供应链中的负责任治理，以及获得社会保障。

（15）

欧洲议会在其2022年6月9日关于禁止使用强迫劳动生产产品的新贸易工具的决议 ( 9 )、2020年12月17日关于强迫劳动和新疆维吾尔自治区维吾尔族人状况的 决议( 10 )以及2021年12月16日关于玲珑工厂强迫劳动和塞尔维亚环保人士抗议的决议 ( 11 )中，强烈谴责强迫劳动，并呼吁禁止使用强迫劳动生产的产品。因此，在没有有效机制禁止或召回此类产品的情况下，使用强迫劳动生产的产品可以进入欧盟市场或出口到第三国，这构成了一个公共道德问题。

（16）

为了完善欧盟关于强迫劳动的立法和政策框架，应禁止在欧盟市场上投放和销售强迫劳动生产的产品，或出口强迫劳动生产的国内产品或进口产品，并应确保将此类产品从欧盟市场撤回。

（17）

目前欧盟法律没有授权成员国当局基于发现产品全部或部分由强迫劳动生产而直接扣押、没收或命令召回该产品。

（18）

为确保本条例的有效性，禁止使用强迫劳动生产的产品应适用于在其种植、生产、收获或提取的任何阶段（包括与这些产品相关的加工或处理阶段）使用强迫劳动的产品。禁止使用强迫劳动生产的产品应适用于任何类型的产品，包括其组成部分，并且应适用于所有行业和产地的产品，无论其是国内产品还是进口产品，也无论其是在欧盟市场销售还是出口。本条例不适用于运输服务。

（19）

禁止使用强迫劳动生产的产品应有助于国际社会消除强迫劳动。因此，“强迫劳动”的定义应与国际劳工组织第29号公约中的定义保持一致，该公约规定，强迫或强制劳动是指在任何惩罚的威胁下，强迫任何人从事的任何工作或服务，且该人并非自愿从事，但以下情况除外：根据强制兵役法强迫从事的、与纯粹军事性质的活动有关的工作或服务；构成主权国家国民正常民事义务的任何工作或服务；因法院判决而强迫任何人从事的任何工作或服务，但前提是此类工作或服务是在公共当局的监督和控制下进行的，且该人未被转让或提供给私人、公司或协会。在发生不可抗力事件时，例如战争、火灾、洪水、饥荒、地震、严重流行病、动物疫病、动物、昆虫或有害植物寄生虫入侵等灾害，以及一般而言，在任何危及或可能危及全部或部分人口生命或正常生存条件的情况下，所需的任何工作或服务；以及小型公共活动，即由社区成员为社区的直接利益而开展的工作，这些活动在此基础上可被视为社区成员应尽的正常公民义务，但前提是民众本身或其直接代表有权就这些活动的合理性发表意见。

（20）

本条例采用国际劳工组织第29号公约中关于强迫劳动的定义，并参考国际劳工组织《强迫劳动指标》和《关于“难以察觉的更难衡量”的指导原则》，其中列出了指向强迫劳动可能存在的最常见指标，在实施本条例时应予以考虑。然而，这些指标可能不足以识别国家当局实施的强迫劳动，因为此类强迫劳动基于全球范围内系统性的强制性政策，需要采用专门设计的额外指标。

（21）

“公共当局强制劳动”的定义应与国际劳工组织第105号公约保持一致。该公约特别禁止将强迫或强制劳动作为政治胁迫、再教育或惩罚表达与既定政治、社会或经济制度相悖的政治观点或意识形态意见的手段。该公约还禁止将强迫劳动作为动员和利用劳动力以促进经济发展的方法、作为劳动纪律的手段、作为对参与罢工的惩罚，或作为种族、社会、民族或宗教歧视的手段。

（22）

远程销售，包括在线销售，也应纳入本条例的适用范围。如果产品通过在线或其他远程销售方式销售，且销售要约面向欧盟境内的最终用户，则应视为该产品已投放市场。根据适用的欧盟国际私法，应逐案分析以确定销售要约是否面向欧盟境内的最终用户。如果相关经济运营者以任何方式将其业务活动指向某个成员国，则应视为销售要约面向欧盟境内的最终用户。在这方面，逐案分析应考虑相关因素，例如可配送的地理区域、可用于要约或订购的语言、支付方式、使用成员国货币或在某个成员国注册的域名。对于在线销售，仅凭经济运营者或在线市场提供商的网站在最终用户所在或居住的成员国可访问这一事实并不足以认定产品已投放市场。如果产品通过网络或其他远程销售方式向欧盟最终用户发出销售要约，则该产品被视为已在欧盟市场上销售。这一规定赋予主管当局权力，即使在产品通过网络或其他远程销售方式发出销售要约时尚未实际投放欧盟市场，也有权根据本条例对此类产品进行检查并采取必要措施。这些产品必须符合其实际投放市场时有效的相关欧盟法律，并且，如果产品进入欧盟，则在按照海关程序“自由流通放行”时也必须符合相关法律。如果产品通过网络或其他远程销售方式向欧盟最终用户发出销售要约，则该产品被视为已在市场上销售，这一规定不应影响有关产品进出欧盟市场的规则。

（23）

越来越多的商品销售开始依赖中介服务，特别是线上市场。就此而言，任何与销售违反本条例中关于禁止销售强迫劳动产品规定的商品相关的信息，均应视为欧洲议会和理事会第 (EU) 2022/2065 号条例 ( 12 )第 3(h) 条所指的非法内容，并应受到该条例规定的义务和措施的约束。

（24）

委员会和成员国主管当局应查明违反禁止使用强迫劳动生产产品规定的行为。成员国在指定主管当局时，应确保这些当局拥有充足的人力和财力资源，并且其工作人员具备必要的技能和知识，尤其是在人权、劳动权利、性别平等、供应链管理和尽职调查程序方面。主管当局应与国家劳动监察机构以及司法和执法机构（包括负责打击人口贩运的机构）密切协调其活动，以避免妨碍这些机构开展的调查。

（25）

为确保有效履行本条例规定的各项职责，尤其是在开展调查方面，委员会应有权请求其他具有适当授权的欧盟机构、办事处或部门提供协助。这些职责可包括：处理所提供的信息、协助分配调查、开展初步调查和侦查、促进成员国主管部门之间及成员国主管部门之间的合作、促进国际合作、支持辅助工具的开发，以及在适当情况下支持海关当局的执法工作，并协助委员会制定禁止使用强迫劳动生产的产品的决定。这不影响委员会作为牵头主管机构，作出禁止将使用强迫劳动生产的产品投放市场的决定的职责。作为牵头主管机构，委员会应公正、透明地行使权力，并适当尊重职业保密义务，且应具备必要的专业知识。委员会应有能力为履行本条例赋予的各项职责以及积累必要的专业知识提供资金，以配备必要的人员并支付相关费用。

（26）

主管当局和委员会在适用本条例时应遵循比例原则。主管当局和委员会尤其应确保在初步调查阶段和调查期间采取的所有措施和行动，以及决定中提及的措施和行动，均适当且必要，以实现预期目标，并且不会对经济经营者造成过重的负担。

（27）

为确保委员会与本条例指定的主管当局以及其他适用的欧盟和成员国法律指定的当局之间的合作，并确保其行动和决定的一致性，委员会和本条例指定的主管当局应在必要时向其他相关当局索取信息，以了解受评估的经济经营者是否负有义务并已按照适用的欧盟或成员国法律中关于强迫劳动尽职调查和透明度的要求，就强迫劳动问题开展尽职调查。主管当局在向经济经营者索取信息时，应尽可能通过加强参与产品监管的各当局之间的合作与对话，遵守委员会“仅一次”原则。出于相同目的，本条例指定的主管当局应酌情将其行动和决定告知其他相关当局，例如市场监管机构。

（28）

只有通过主管当局、海关当局和欧盟委员会之间系统地交流信息与合作，才能实现对强迫劳动产品进出欧盟市场的禁令的统一实施。欧盟委员会应支持这种信息交流与合作。

（29）

为收集、处理和存储与调查、决策和执行禁止强迫劳动产品禁令相关的结构化信息，主管当局应使用欧洲议会和理事会第 (EU) 2019/1020 号条例 ( 13 )第34 条所述的市场监管信息和通信系统(ICSMS)，并遵守委员会根据本条例获授权通过的实施细则。委员会、主管当局和海关当局应有权访问该系统，以履行其在本条例项下的各自职责。主管当局也可使用其他现有通信系统与其成员国境内的其他当局进行通信，但前提是这不影响其为适用本条例而使用 ICSMS 的义务。

（30）

为了优化和简化进出欧盟市场产品的管控流程，必须实现ICSMS与海关系统之间的数据自动传输。根据各自不同的用途，应区分三种类型的数据传输。首先，ICSMS应将认定违反禁止强迫劳动产品规定的决定传输至欧盟委员会实施条例(EU) 2015/2447 ( 14 )第36条所述的电子海关风险管理系统，同时不影响海关风险管理环境的未来发展，该环境旨在供海关当局用于识别可能符合此类决定的产品。对于第一类数据传输，应使用海关环境的现有接口。其次，当海关当局识别出此类产品时，除其他事项外，还需要进行案件管理，以传输暂停通知、主管当局的结论以及海关当局采取的行动结果。欧盟海关单一窗口应支持ICSMS与各国海关系统之间的第二项数据传输。第三，海关系统包含有关进出欧盟市场产品的信息，这些信息对于主管当局履行其义务至关重要，但主管当局无法获取这些信息。因此，应提取相关信息并将其传输至ICSMS。这三项互联互通应高度自动化且易于使用，以最大限度地减少海关当局的额外负担。委员会应被授权与海关当局和主管当局合作，制定必要的实施细则，以明确ICSMS与海关系统之间传输的程序规则、具体安排和数据要素，以及任何其他附加要求。

（31）

委员会应建立一个指示性且非详尽的强迫劳动风险数据库，以支持主管当局评估可能违反禁止使用强迫劳动生产产品规定的行为，并帮助经济经营者识别其供应链中可能存在的强迫劳动风险。委员会应能够利用外部专家的专业知识来开发该数据库。该数据库应识别特定地理区域或特定产品或产品类别中存在的强迫劳动风险，尤其应基于国际劳工组织和联合国等国际机构以及研究或学术机构提供的可靠且可核实的信息，重点关注普遍存在的严重强迫劳动风险。该数据库应通过强迫劳动单一门户网站向公众开放。如果存在可靠且可核实的证据表明，特定地理区域内特定经济部门生产的产品极有可能使用国家当局强制实施的强迫劳动生产，则应将这些区域内的这些部门纳入根据本条例建立的数据库中。

（32）

微型、小型和中型企业（“中小企业”）可能资源和能力有限，难以确保其投放或提供给欧盟市场的产品不涉及强迫劳动。因此，委员会应发布关于强迫劳动尽职调查的指导意见，其中应考虑经济经营者的规模和经济资源。委员会还应发布关于强迫劳动风险指标的指导意见，包括如何确定这些指标，这些指标应基于独立且可核实的信息，包括国际组织（特别是国际劳工组织）的报告。

（33）

委员会应避免给中小企业造成不必要的行政负担。此外，委员会应制定配套措施，支持同一供应链中的经济经营者及其商业伙伴（特别是中小企业）的努力。成员国应为本条例指定中小企业联络点，这些联络点可以是现有的商业和人权服务台或尽职调查联络点。中小企业应能够利用强迫劳动单一门户网站上提供的信息，联系其所在成员国的主管机构。他们尤其应该能够在调查期间联系主管机构并获得支持。此外，还应以清晰易懂的方式在线向中小企业提供充足的支持资源。

（34）

委员会应发布指导方针，说明如何与主管当局开展对话，以帮助经济经营者（特别是中小企业）以及其他利益攸关方应对禁止使用强迫劳动生产的产品。委员会还应发布指导方针，以协助任何个人或组织提供信息。

（35）

考虑到欧盟法律在处理强迫劳动相关问题上的多样性，委员会应向经济经营者，特别是中小企业，提供指导，说明如何履行欧盟法律规定的不同义务。

（36）

委员会应发布指南，以便利经济经营者和主管当局实施本条例。针对经济经营者的指南应包括关于强迫劳动尽职调查的指导，涵盖不同类型的供应商和行业；关于停止和实施强迫劳动相关纠正措施的最佳实践；以及关于负责任地撤出强迫劳动的指导。补救措施是指使受影响的个人或群体恢复到与未发生强迫劳动时相同的状态，或尽可能接近该状态；纠正措施应与公司参与强迫劳动的程度相称，并应包括公司向受强迫劳动影响的个人或群体提供的经济或非经济补偿，以及在适用情况下，偿还公共当局为任何必要的纠正措施而产生的费用。针对主管当局的指南应侧重于与本条例实际应用相关的信息。关于强迫劳动的尽职调查指南应以欧盟委员会和欧洲对外行动署于2021年7月发布的《欧盟公司尽职调查指南，以避免其活动和供应链中存在强迫劳动风险》为基础。该指南应与欧盟委员会其他相关指南以及国际组织的相应指南保持一致。指南的制定应与相关利益攸关方协商，并借鉴相关成员国主管部门的经验和最佳实践。风险指标应考虑国际组织（特别是国际劳工组织）的报告以及其他独立且可核实的信息来源。

（37）

鉴于强迫劳动是一个全球性问题，且全球供应链相互关联，因此有必要促进打击强迫劳动方面的国际合作，这也将有助于提高本条例的实施效果。委员会应酌情与第三国主管部门、国际组织和其他相关利益攸关方开展合作并交换信息，以改进本条例的有效实施。与第三国主管部门（包括立法类似的国家）的国际合作应以结构化的方式进行，作为与这些国家现有对话机制的一部分，或在必要时设立专门的对话机制。此类合作应包括交换有关强迫劳动风险的信息（例如数据库中已识别的风险）以及有关产品禁令决定的信息，但不应包括有关正在进行的调查的信息。欧盟代表团可协助传播有关本条例的信息，并促进相关利益攸关方提供有关强迫劳动风险的信息。国际合作还可以包括制定合作倡议和配套措施，以支持相关利益攸关方努力消除全球供应链中的强迫劳动，以及在第三国创造有利于促进和保护人权的环境。

（38）

任何自然人、法人或不具备法人资格的团体均有权向主管当局提供信息，告知其认为欧盟市场上存在强迫劳动产品，并应被告知所提供信息的评估结果。有关涉嫌侵权行为的信息提供应通过委员会设立的单一入口点进行，该入口点可通过强迫劳动问题单一门户网站访问。为确保信息提供的便捷性和信息的标准化，委员会应发布关于单一入口点使用的指南，并有权通过实施细则，明确信息提供的程序规则、模板和细节。明显不完整、无根据或恶意提供的信息应予以拒绝。应采取适当措施，确保参与信息提供或其内容的任何人员免受保护，包括免受报复。

（39）

举报人可向主管当局提供新信息，以协助其识别违反本条例的行为并采取行动。为确保采取充分措施，使举报人能够向主管当局举报实际或潜在的违反本条例的行为，并保护举报人免受报复，本条例应规定，欧洲议会和理事会第 (EU) 2019/1937 号指令 ( 15 )适用于举报违反本条例的行为以及保护举报此类违法行为的人员，但以该指令适用范围为限。

（40）

为提高法律确定性，本条例下指令 (EU) 2019/1937 适用于报告违反本条例的行为以及保护举报人的条款，应在该指令中予以体现。因此，指令 (EU) 2019/1937 的附件应作相应修订。成员国应确保自本条例生效之日起，该修订已体现在根据该指令采取的转化措施中。但是，采取国家转化措施并非该指令适用于报告违反本条例的行为或保护举报人的必要条件。

（41）

为了确保公众能够方便地获取与本条例相关的信息，委员会应在欧盟层面建立一个统一的门户网站，该网站应以欧盟各机构的所有官方语言向公众开放。

（42）

在识别可能违反禁止使用强迫劳动生产产品规定的行为时，委员会或主管当局应采用基于风险的方法，并评估所有可获得的信息。为了在确定调查优先顺序时采用基于风险的方法，委员会和主管当局应考虑涉嫌使用强迫劳动生产的产品的比例、相关产品的数量和体积，以及涉嫌强迫劳动的规模和严重程度，包括公共当局实施的强迫劳动是否可能构成令人担忧的问题。委员会和主管当局还应考虑经济经营者的规模和经济资源以及供应链的复杂性，并尽可能重点关注最接近强迫劳动风险且最有能力预防、减轻和消除强迫劳动的经济经营者，并在适当情况下重点关注产品供应商。

（43）

在启动调查之前，牵头主管机关应有权向受评估的经济经营者以及其他相关利益攸关方（包括已向主管机关提供相关信息的个人或协会）索取信息。如果牵头主管机关认为向经济经营者索取更多信息可能导致其试图隐瞒强迫劳动情况，从而妨碍调查，则应有权选择不向其索取更多信息。如果牵头主管机关根据对所有可用信息的评估或任何其他可用事实（例如，在调查的初步阶段无法收集信息和证据的情况下），发现有合理理由担心禁止使用强迫劳动生产的产品的规定遭到违反，则应启动调查。

（44）

为了提高禁止使用强迫劳动生产的产品的有效性，主管当局应给予经济经营者一段合理的时间来识别、减轻、预防和消除强迫劳动的风险，同时考虑到该过程的复杂性和涉及的利益相关者的数量等因素。

（45）

在启动调查之前，牵头主管当局应要求受评估的经济经营者提供信息，说明其在与受评估产品相关的活动和供应链中，为减轻、预防和消除强迫劳动风险而采取的行动，或在发生强迫劳动时采取的纠正措施。开展与强迫劳动相关的尽职调查应有助于经济经营者降低其活动和供应链中遭受强迫劳动风险的可能性。根据适用的欧盟法律和国际标准开展适当的尽职调查，有助于根据适用的欧盟法律和国际标准识别和打击供应链中的强迫劳动。这意味着，如果牵头主管当局认为不存在违反禁止使用强迫劳动生产产品规定的合理担忧，或者合理担忧的理由已经不复存在（例如但不限于适用的法律、指南、建议或其他与强迫劳动相关的尽职调查，且这些措施的实施方式能够减轻、预防和消除强迫劳动风险），则不应启动调查。

（46）

在调查过程中请求提供信息时，牵头主管机关应尽可能优先考虑参与供应链中与可能发生强迫劳动风险的地点尽可能接近的环节的受调查经济经营者，同时考虑到经济经营者的规模和经济资源、相关产品的数量以及所指控的强迫劳动的规模，并在不影响有效开展调查的前提下，考虑经济经营者的规模和经济资源、相关产品的数量以及所指控的强迫劳动的规模。

（47）

牵头主管当局应承担举证责任，根据调查期间（包括初步阶段）收集的所有信息和证据，确定在投放市场或准备出口的产品的种植、生产、收获或提取的任何阶段，以及在与产品相关的加工或处理过程中，是否存在强迫劳动。为保障正当程序权利，经济经营者应能够在调查期间向主管当局提供辩护信息。如果经济经营者或公共机构在接到牵头主管当局的信息请求后，无正当理由拒绝或未能提供所请求的信息，或提供不完整或不准确的信息以阻挠调查，或提供误导性信息，或以其他方式阻挠调查（包括已确定存在公共机构施加的强迫劳动风险的情况），则牵头主管当局应能够根据在初步阶段或调查过程中收集的任何其他相关且可核实的信息，确定已违反禁止使用强迫劳动生产的产品的规定。主管机关在审查基于该依据作出的决定时，也应考虑这些因素。

（48）

如果主管当局认定经济经营者违反了禁止销售强迫劳动产品的规定，则应立即禁止此类产品在欧盟市场上销售和供应，并禁止其从欧盟出口，同时要求接受调查的经济经营者召回已在欧盟市场上销售的相关产品，并将易腐产品捐赠给慈善机构或公共利益事业。如果此类产品不易腐烂，经济经营者应回收利用这些产品；如果无法回收利用，则应根据国家法律和欧盟法律（包括欧盟关于废物管理的法律）销毁、使其无法使用或以其他方式处置这些产品。但是，应特别注意防止对欧盟具有战略意义或至关重要的供应链造成干扰，并特别注意防止处置那些处置后会改变内部市场和这些供应链正常运作的产品。在这种情况下，作为对相关产品处置令的例外，主管当局应酌情有权命令将相关产品扣留一定期限，费用由经济经营者承担。在评估某产品对欧盟的战略或关键重要性时，主管当局尤其应考虑欧洲议会和理事会第 (EU) 2024/1735 号条例 ( 16 )和委员会第 (EU) 2023/2113 号建议 ( 17 )中规定的行业清单，以及欧洲议会和理事会第 (EU) 2024/1252 号条例 ( 18 ) 中列出的产品。在评估是否适宜减免强制令义务时，主管当局应考虑相关经济经营者在主管当局设定的时限内遵守审查认定违反禁止使用强迫劳动生产产品决定的条件的可能性。主管当局设定的时限应允许相关经济经营者证明其已通过消除供应链中的强迫劳动，从而消除涉案产品中的强迫劳动。改变供应链（即依赖不同的供应商）不能被视为消除涉案产品中强迫劳动的方法，因为这会导致产品本身发生变化。如果相关经济经营者提供证据证明其已消除涉案产品中的强迫劳动，主管当局应审查其禁止在欧盟市场投放和销售此类产品的决定，并撤销该决定，从而解除对涉案产品的扣押。如果相关经济经营者不提供此类证据，则应遵守在禁止在欧盟市场上投放和提供此类产品的决定中规定的期限届满后处置相关产品的命令，该决定包含将产品扣留一定期限的命令。

（49）

在认定存在违反禁止使用强迫劳动生产产品规定的行为时，主管当局应列明调查结果及其依据的信息，并设定经济经营者遵守该决定的合理期限，以及识别该决定所适用产品的信息。委员会应被授权通过必要的实施细则，以明确这些决定中应包含的信息的具体内容。主管当局的决定应向公众公开。

（50）

在根据认定违反禁止强迫劳动产品规定的决定，为执行命令设定合理的时限时，主管当局应当考虑有关经济经营者的规模和经济资源。

（51）

为了确保有效执法，一个成员国的主管当局作出的决定，应得到其他成员国主管当局的承认和执行，该决定适用于来自同一供应链且具有相同识别信息的产品，并且已确定这些产品使用了强迫劳动。

（52）

经济经营者在提供新的实质性信息，证明其投放或供应欧盟市场或拟从欧盟市场出口的产品符合禁止使用强迫劳动生产产品的规定后，应有权根据本条例请求对主管当局的决定进行复审。如果经济经营者证明其已遵守该决定，并已在其相关产品的生产活动或供应链中消除强迫劳动，则主管当局应撤销其决定，但该决定仅供参考。根据适用的欧盟和成员国法律，主管当局根据本条例作出的决定应接受司法审查。

（53）

如果经济经营者在规定期限结束前未遵守牵头主管当局的决定，主管当局应确保禁止相关产品投放欧盟市场或出口，或将其从欧盟市场撤回，并确保将相关经济经营者手中剩余的任何易腐产品捐赠给慈善机构或公共利益事业。主管当局应确保易腐产品得到回收利用；如果无法回收利用，则应根据与欧盟法律相符的国家法律（包括欧盟关于废物管理和可持续产品生态设计的法律）对其进行销毁、使其无法使用或以其他方式处置，费用由经济经营者承担。主管当局应尽可能确保从所有可用选项中选择的处置或销毁方法对环境的影响最小。成员国主管当局应负责在其境内执行各项决定，包括委员会通过的决定。一旦决定通过国际供应链管理系统（ICSMS）传达，所有受该决定影响的主管当局均应采取本条例规定的适当执法行动。

（54）

在实施禁止将强迫劳动生产的产品投放市场或出口的规定时，应考虑对动物福利的影响，以避免动物遭受任何不必要的痛苦、折磨或苦难。此外，本条例不得妨碍欧盟关于动物福利的法律，例如 理事会条例（EC）第1/2005号（19）和（EC）第1099/2009号 （20） 。

（55）

主管当局作出的认定存在违反禁止强迫劳动产品规定的决定，应通知海关当局，海关当局的目标是在申报自由流通或出口的产品中识别出相关产品。成员国主管当局应负责在欧盟市场以及进出该市场的产品中全面执行禁止强迫劳动产品的规定。由于强迫劳动是生产过程的一部分，不会在产品上留下痕迹，且(EU) 2019/1020号条例仅涵盖制成品，其适用范围仅限于自由流通，因此，海关当局不能依据(EU) 2019/1020号条例独立行使禁止强迫劳动产品的规定。各成员国的具体管控措施不应妨碍欧洲议会和理事会(EU) 952/2013号条例 ( 21 )及其关于海关当局控制和监督权力的一般规定。

（56）

目前经济经营者向海关当局提供的信息仅包含产品的一般信息，但缺乏关于产品生产商、农民和供应商的信息，以及关于产品的具体信息。为了使海关当局能够识别进出欧盟市场可能违反本条例的产品，并因此在欧盟外部边界予以拦截，经济经营者应向海关当局提供能够识别主管当局决定所涉产品的信息。该信息应包括产品生产商或农民和供应商的详细信息，以及关于产品本身的任何其他信息。为此，应授权委员会通过授权法案，利用本条例建立的数据库以及国际海关监管管理系统（ICSMS）中编码的主管当局的信息和决定，确定应提供此类信息的产品。此外，还应授权委员会通过必要的实施法案，明确经济经营者应向海关当局提交或提供的具体信息。该信息应包括产品的描述、名称或商标，欧盟法律对产品识别的具体要求，例如产品上或包装上或随附文件中所标明的类型、参考编号、型号、批号或序列号，或数字产品护照的唯一标识符，以及关于产品制造商或农户和供应商的详细信息，包括他们的姓名、商号或注册商标、联系方式、在注册所在国的唯一识别号码，以及（如适用）经济运营商的注册号和识别号码。欧盟海关法典的修订将考虑在海关立法中引入经济运营商必须向海关当局提供或公开的信息，以实施本条例，并更广泛地提高供应链的透明度。委员会应发布指南，并向经济运营商（特别是中小企业）提供支持，指导他们如何收集必要的信息。

（57）

海关当局如发现某产品可能受牵头主管当局作出的决定约束，该决定认定该产品违反了禁止强迫劳动产品的规定，则应暂停该产品的自由流通，并立即通知主管当局。主管当局应在合理时间内就海关当局通报的案件作出决定，确认或驳回该产品受该决定约束的请求。如有必要且有正当理由，主管当局应有权要求延长暂停该产品自由流通的期限，并考虑对经济经营者可能造成的损害。如主管当局在规定期限内未作出结论，海关当局应在满足所有其他适用要求和手续的前提下，放行该产品自由流通。一般而言，产品自由流通或出口的放行不应被视为符合欧盟法律的证明，因为此类放行并不一定意味着对合规性进行了全面评估。

（58）

如果主管当局认定某产品符合禁止强迫劳动产品的决定，则应立即通知海关当局，海关当局应拒绝放行该产品进行自由流通或出口。如果主管当局提出要求，海关当局应有权代表该主管当局并在其责任范围内扣押该产品，并将其移交给该主管当局并由其指示进行处置。在这种情况下，有关主管当局应采取一切必要措施，确保对相关产品进行妥善处置，包括根据与欧盟法律相符的国家法律，将其捐赠给慈善机构或公益事业、进行回收利用或其他处置，费用由相关经济经营者承担。

（59）

牵头主管机构应充分考虑与数据库中产品或地区相关的经济经营者，或其产品已被撤出欧盟市场的经济经营者退出市场的风险，以及对相关工人的影响。因此，牵头主管机构应酌情支持经济经营者采取和实施适当有效的措施，以终止强迫劳动。负责任的退出包括尊重集体协议和制定分阶段措施。

（60）

在暂停产品自由流通或出口期间，适用于产品的条件，包括产品的储存或销毁，以及在拒绝产品自由流通的情况下产品的处置，应由海关当局根据（欧盟）第952/2013号条例确定。如果进入欧盟市场的产品需要进一步加工，则应根据（欧盟）第952/2013号条例第220、254、256、257和258条的规定，对其进行适当的海关程序，以允许进行此类加工。

（61）

根据本条例处理个人数据，如为执行禁止强迫劳动产品的规定而有必要，则此类处理应按照欧盟个人数据保护法进行。根据禁止强迫劳动产品的规定进行的任何个人数据处理，均应按照欧洲议会和理事会条例 (EU) 2016/679 ( 22 )和 (EU) 2018/1725 ( 23 )进行。

（62）

为确保本条例实施条件的统一，应赋予委员会以下方面的实施权：关于使用信息共享与安全管理系统（ICSMS）的程序规则和细节；关于提供涉嫌违反禁止投放市场、提供或出口强迫劳动产品规定的信息的程序规则、模板和细节；委员会作出的认定违反禁止投放市场、在欧盟市场提供或出口强迫劳动产品规定的决定；撤销这些决定；关于这些决定以及主管当局作出的同等决定的内容细节；以及关于向海关当局提供或提供特定产品或产品组信息的条款和细节。这些权力应根据欧洲议会和理事会第182/2011号条例 （24）行使。

（63）

在涉及撤销认定禁止将强迫劳动所得产品投放市场、提供或出口的决定的正当理由的情况下，委员会应立即通过适用的实施细则，以应对此类情况，因为存在迫切的紧急情况。

（64）

为了补充或修订本条例的某些非必要内容，应将依据《欧盟运作条约》（TFEU）第290条通过法案的权力授予欧盟委员会。尤其重要的是，欧盟委员会在其筹备工作中开展适当的磋商，包括专家层面的磋商，并且这些磋商应按照2016年4月13日《关于改进立法工作的机构间协议》 （25）中规定的原则进行。特别是，为确保各方平等参与授权法案的起草工作，欧洲议会和理事会应与成员国专家同时收到所有文件，并且其专家应定期参加欧盟委员会专家组关于授权法案起草工作的会议。

（65）

为确保海关当局能够有效行事，应将依据《欧盟运作条约》第290条制定相关法令的权力授予欧盟委员会，以便进一步明确经济经营者在产品进出欧盟市场时应向海关当局提供或提交的用于识别相关产品的补充信息。这些信息应包括产品识别信息、生产者或农户信息以及产品供应商信息。海关当局应能够迅速获取主管当局决定中确定的特定产品信息，以便采取有效且迅速的行动和措施。在此情况下，应按照紧急程序通过授权法令。

（66）

成员国应赋予其主管当局权力，以便在经济经营者未能遵守禁止将强迫劳动产品投放市场的决定时，实施和执行有效、相称且具有威慑力的处罚。成员国应制定不遵守决定时适用的处罚规则，并适当考虑违法行为的严重程度和持续时间、经济经营者之前的违法行为、与主管当局的合作程度以及与案件情况相关的任何其他减轻或加重处罚的因素。委员会应向成员国发布关于计算罚款方法和适用门槛的指南，强迫劳动产品欧盟网络应推广在适用这些处罚方面的最佳实践。

（67）

委员会应评估本条例的实施和应用情况，并向欧洲议会、理事会和欧洲经济和社会委员会提交报告。该报告应评估本条例对消除欧盟市场上强迫劳动产品、打击强迫劳动以及促进主管当局之间的合作和国际合作以消除强迫劳动所作出的贡献。报告还应评估本条例对企业（特别是中小企业）和受害者的影响，以及禁止强迫劳动产品的总体成本和收益。此外，报告还应评估本条例与其他相关欧盟法律的一致性。

（68）

本条例尊重《欧盟基本权利宪章》第41条所载的良好行政权，其中包括任何人在对其采取任何不利措施之前享有申辩权。为此，负责调查的主管机关应将调查的启动及其可能产生的后果告知相关经济经营者。为确保公平程序权，经济经营者应能够在调查期间应主管机关的要求提供辩护信息。经济经营者应能够通过提供新的实质性信息，请求主管机关复核与其相关的决定。成员国主管机关作出的决定应接受适用国家法律规定的司法审查。委员会根据本条例作出的决定应接受《欧盟运作条约》第263条规定的欧盟法院审查。

（69）

鉴于本条例的目标，即禁止经济经营者在欧盟市场投放或提供、或从欧盟市场出口强迫劳动生产的产品，以改善内部市场运作并促进打击强迫劳动，而这一目标无法由成员国充分实现，且鉴于其规模和影响，在欧盟层面实现更为有效，因此，欧盟可根据《欧盟条约》第5条规定的辅助性原则采取措施。根据该条规定的比例原则，本条例并未超出实现该目标所必需的范围。

（70）

为了使本条例规定的各项措施能够及时实施，本条例应自其在 欧盟官方公报上公布之日起次日生效。

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